Лицензирование субъектов страхового дела и контроль

Получение лицензии и лицензионные требования

Получение лицензии

Лицензирование страховых организаций и обществ взаимного страхования осуществляется исключительно по правилам Закона о страховом деле, а Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" к страховой деятельности не применяется в силу прямого указания на это в п. 2 ст. 1 указанного Закона. Это предопределяет две важные особенности лицензирования субъектов страхового дела. Первая: действует не судебный, а административный порядок отзыва лицензий. Вторая: правила лицензирования и лицензирующий орган определяются не Правительством РФ, а непосредственно Законом о страховом деле. В ст. ст. 32, 32.3, 32.5 Закона достаточно подробно описан порядок получения лицензирования и рассмотрены вопросы действия лицензии.

Лицензии субъекту страхового дела выдает орган страхового надзора. Институционально орган страхового надзора уже неоднократно менял свое наименование и подчиненность - при написании этой книги органом страхового надзора является Федеральная служба по финансовым рынкам.
Всего выдают четыре типа лицензий: страховую, перестраховочную, взаимного страхования и брокерскую. Порядок выдачи всех лицензий аналогичен, но для каждого типа имеются особенности. В основном они касаются перечня предоставляемых документов.

Страховые лицензии и лицензии на взаимное страхование выдаются по видам страхования, перечисленным в ст. 32.9 Закона (виды страхования подробно рассмотрены в § 2 гл. 2 настоящей работы), и для получения лицензии на каждый новый вид страхования, не входящий в ранее выданную лицензию, требуются представление дополнительных документов и получение соответствующего разрешения. Виды страхования, которые данная организация вправе осуществлять, указываются в лицензии.

Лицензии, как правило, бессрочны, но иногда, по заявлению соискателя либо если недостаточно страховой статистики для проверки правильности расчета тарифов, может быть выдана временная лицензия сроком до трех лет. Однако эта возможность редко используется.
Важно подчеркнуть, что в отечественной правовой системе получение лицензии на занятие страховой деятельностью является правом организации - орган страхового надзора обязан в определенный срок рассмотреть представленные организацией документы, исчерпывающий перечень которых установлен законом, и не вправе отказать в выдаче лицензии, если все документы соответствуют установленным требованиям. Более того, даже если не все документы в порядке и орган страхового надзора имеет по ним замечания, он обязан рассмотреть такие документы и либо выдать лицензию, либо отказать в ее выдаче (Постановление ФАС Московского округа от 17 ноября 2004 г. N КА-А40/10302-04), и даже если представлены не все документы, орган страхового надзора тем не менее обязан заявление рассмотреть (Постановление ФАС Московского округа от 2 октября 2006 г. N КА-А40/9424-06).

Так обстоит дело не во всех юрисдикциях. Например, по свидетельству Р.Ю. Точилина, в Канаде ведение страхового бизнеса не право, а привилегия, которую государство в лице органа страхового надзора может предоставить, а может и не предоставлять.

Однако несмотря на то, что формально никакой произвол в деле выдачи лицензии у нас не допускается, установлены исчерпывающий перечень оснований отказа в выдаче лицензии и сроки, в течение которых должно быть принято решение, - 120 дней для выдачи первичной лицензии и 60 дней для выдачи лицензии на дополнительный вид страхования - фактически эта процедура может тянуться сколь угодно долго. Закон не устанавливает для органа страхового надзора никаких последствий такого затягивания. Можно, правда, обжаловать его бездействие, и некоторые компании так и поступили, и даже суды признали их правоту, но ничего, кроме судебных актов, признающих правоту этих компаний, они не получили, и никаких неблагоприятных последствий для органа страхового надзора и его сотрудников не наступило. Таким образом, в этом вопросе наблюдается обычное для нашего правопорядка явление - право имеется, законом оно закреплено, и законом же установлены условия его реализации, но для его фактического осуществления недостаточно соблюдения этих условий, необходимы дополнительные усилия.

Между принятием органом страхового надзора решения о выдаче лицензии и получением лицензии субъектом страхового дела проходит определенный промежуток времени, и в этот промежуток времени лицензия может быть аннулирована по следующим основаниям, установленным в ст. 32.4 Закона о страховом деле:

• если соискателем лицензии не получена лицензия в течение двух месяцев со дня получения им уведомления о выдаче лицензии;
• если до момента выдачи лицензии установлен факт представления соискателем лицензии недостоверной информации.

Этот перечень исчерпывающий. Если лицензия получена субъектом страхового дела, она не может быть аннулирована - ее можно только отозвать.

Наконец, следует коснуться и оснований отказа в выдаче лицензии из ст. 32.3 Закона о страховом деле. Всего их девять, и перечень этот исчерпывающий:

1) использование соискателем лицензии - юридическим лицом полностью обозначения, индивидуализирующего другой субъект страхового дела. Указанное положение не распространяется на дочерние и зависимые общества субъекта страхового дела;

2) наличие у соискателя лицензии на дату подачи заявления об осуществлении дополнительных видов страхования неустраненного нарушения страхового законодательства;

3) несоответствие документов, представленных соискателем лицензии, требованиям Закона и нормативным правовым актам органа страхового регулирования;

4) несоответствие учредительных документов требованиям законодательства РФ;

5) наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной информации;

6) наличие у руководителей или главного бухгалтера соискателя лицензии неснятой или непогашенной судимости;

7) необеспечение страховой организацией, обществом взаимного страхования своей финансовой устойчивости и платежеспособности;

8) наличие неисполненного предписания органа страхового надзора;

9) несостоятельность (банкротство) субъекта страхового дела - юридического лица по вине учредителя-соискателя лицензии.

Ясно, что основания 2, 7 - 9 применяются только при выдаче дополнительных лицензий уже существующим субъектам страхового дела. При этом не вполне понятно, для чего кроме основания 2 введены основания 7 и 8, ведь основания 2, 7, 8 - это практически одно и то же. Кроме того, не ясно, почему в основании 9 требуется именно вина учредителя - значит, в других случаях банкроту можно выдавать лицензию? И здесь юридическая техника вызывает желание отложить этот текст и решать споры исключительно по справедливости.

Правда, споров по отказам в выдаче лицензии практически нет. За все время в практике было только два спора об отказе в выдаче лицензии. Первый - из-за того, что компания не находилась по адресу, указанному в учредительных документах, и орган страхового надзора сослался на недостоверность представленной информации (Постановление ФАС Московского округа от 29 марта 2006 г. N КА-А40/725-06), а второй - из-за того, что не были соблюдены квалификационные требования к главному бухгалтеру соискателя (Постановление ФАС Московского округа от 13 марта 2008 г. N КА-А40/699-08). Оба спора соискателями были проиграны, и в комментариях это не нуждается.

Других споров нет по очень простой причине. Среди представляемых на лицензирование документов имеются экономические расчеты: расчеты тарифов и экономическое обоснование, так называемый бизнес-план. Орган страхового надзора предпочитает ссылаться на неверные расчеты и на основание 3 для отказа в выдаче лицензии. Как уже было сказано, аттестованных актуариев нет и противопоставить надзорному органу в этом отношении что-либо сложно. Поэтому соискатели лицензий предпочитают переделывать документы по указаниям органа страхового надзора, а не спорить с ним.

Сохранение лицензии при реорганизации

Отдельным самостоятельным вопросом является сохранение лицензии при реорганизации субъекта страхового дела. При этом, если субъект страхового дела сохраняется (выделение, присоединение), то и лицензия сохраняется. Это прямо предусмотрено в п. 4 ст. 32.5 Закона. Было бы странно лишать лицензии субъект страхового дела лишь по той причине, что к нему присоединилось или из него выделилось другое юридическое лицо.

Проблемы возникают, когда при реорганизации ранее созданное юридическое лицо ликвидируется и возникает новое (слияние, преобразование, разделение).

При преобразовании в соответствии с п. 5 ст. 32.5 Закона действие лицензии также сохраняется, но не безусловно, а при условии, что преобразованное юридическое лицо отвечает требованиям, предъявляемым к соответствующему субъекту страхового дела. Действительно, ведь, например, ООО может преобразоваться в некоммерческое партнерство, которое не может являться ни страховой организацией, ни страховым брокером. Если у ООО была брокерская лицензия, его преобразованный правопреемник - некоммерческое партнерство - не может являться брокером, так как брокер не может быть некоммерческой организацией. Но если требования соблюдаются, предусмотрено просто переоформление бланка лицензии.

В практике имеется одно весьма показательное дело, когда ЗАО преобразовалось в ООО, но п. 5 ст. 32.5 Закона в его сегодняшней редакции еще не действовал. Орган страхового надзора утверждал, что право ведения лицензируемой деятельности не относится к субъективным правам - это право носит публичный характер и не может сохраняться даже при универсальном правопреемстве. Суды отвергли этот аргумент органа страхового надзора и в дополнение к нему сослались на Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", в котором к этому моменту уже имелась норма, аналогичная п. 5 ст. 32.5 Закона в его сегодняшней редакции (Постановление ФАС Московского округа от 5 апреля 2006 г. N КА-А40/2388-06). Эта ссылка, конечно, в данном случае была неверной, и положение судов оказалось сложным. Поэтому, видимо, и была включена в ст. 32.5 Закона о страховом деле рассматриваемая норма.

При слиянии и разделении действие лицензии прекратится и ее придется получать заново. Действительно, в п. 4 ст. 32.5 указано, что действие лицензии в этом случае прекращается. Новому юридическому лицу придется вновь проходить процедуру лицензирования.

Насколько такое регулирование оправдано целями лицензирования? Процедура лицензирования необходима для проверки соответствия юридического лица, его активов, учредителей требованиям, предъявляемым к субъектам страхового дела. Как при выделении и присоединении, так и при слиянии и разделении эти характеристики субъекта страхового дела могут измениться. С этой точки зрения повторная проверка необходима и в том, и в другом случае. Либо реорганизация должна происходить под контролем органа страхового надзора. Эта проверка возможна также и при последующем (после реорганизации) текущем контроле. В любом случае не ясно, почему применены разные подходы к этому вопросу при присоединении и выделении и при слиянии и разделении. Если можно сохранить лицензию при присоединении и выделении, то не ясно, почему нельзя сохранить ее при слиянии и разделении.

Документы, представляемые с заявлением о выдаче лицензии, и правоспособность субъекта страхового дела

Лицензии выдаются на основании заявления, к которому прилагаются документы по одному из перечней (в зависимости от типа лицензии) в ст. 32 Закона. Эти перечни являются исчерпывающими (п. 8 ст. 32 Закона). Кроме того, для дочерних компаний иностранных инвесторов требуется дополнительно представить либо согласие на это органа страхового надзора страны пребывания материнской компании, либо уведомление об отсутствии необходимости в таком разрешении (п. 7 ст. 32 Закона).

Для некоторых документов предусмотрены типовые формы, утвержденные Министерством финансов РФ (Приказ Минфина России от 11 апреля 2006 г. N 60н).

При внесении изменений в большинство документов, представленных при лицензировании, эти изменения должны быть направлены в орган страхового надзора в уведомительном порядке (п. 10 ст. 32 Закона).

В ст. 32 Закона о страховом деле для страховых организаций и обществ взаимного страхования предусмотрено представление "правил страхования по видам страхования с приложением образцов используемых документов" (подп. 10 п. 2 ст. 32, подп. 6 п. 4.1 ст. 32 Закона), для страховых организаций предусмотрено представление расчета страховых тарифов (подп. 11 п. 2 ст. 32), а для страховых брокеров предусмотрено представление образцов договоров (подп. 4 п. 5 ст. 32 Закона).

В связи с этим между органом страхового надзора и участниками оборота возникли споры о том, является ли использование именно этих правил, документов, тарифов, образцов договоров лицензионным требованием к субъектам страхового дела.

Из всего сказанного видно, что правоспособность субъектов страхового дела является специальной и ограничена она для страховой организации и общества взаимного страхования как минимум видами страхования, указанными в лицензии.

Однако ограничена она только видами страхования, перечисленными в лицензии, либо и внутри вида страхования она ограничена правилами страхования, использованием соответствующих тарифов, образцов документов? Если использование именно этих документов является лицензионными требованиями к субъекту страхового дела, то ответ на этот вопрос утвердительный. В этом случае правила страхования, тарифы, образцы документов имеют не только гражданско-правовое значение, как условия договора страхования, цена страховой услуги и типовая форма договора, но и публично-правовое значение ограничителя правоспособности субъекта страхового дела.

В настоящей работе я уже третий раз возвращаюсь к этому вопросу, так как он очень важен. Первый раз я рассматривал его в § 3 гл. 3, а второй раз - в § 2 гл. 8, где показано, что использование правил страхования не обязательно для страховщика. То же касается, конечно, и тарифов, и типовых форм договоров.

Бесспорно, типизация страховщиком рисков имеет публично-правовое значение, так как обеспечивает более качественное управление рисками и, соответственно, финансовую устойчивость страховщика, но финансовая устойчивость может быть обеспечена и другими средствами (см. об этом ниже). Страховщик может использовать весь арсенал средств обеспечения финансовой устойчивости, имеющийся в его распоряжении. Вовсе не обязательно ограничивать для этого одно из фундаментальных прав участников оборота - свободу договора. Поэтому приписывание правилам страхования публично-правового значения лицензионных требований и ограничения правоспособности страховщика судами систематически отвергаются (Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 7 февраля 2001 г. N А29-4759/00Э, от 23 декабря 2002 г. N А29-2232/02А; Постановления ФАС Московского округа от 2 декабря 2003 г. N КГ-А40/9425-03, от 14 августа 2001 г. N КГ-А40/4224-01; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 16 марта 2004 г. N А56-23425/03).

Контроль деятельности субъектов страхового дела

Контрольные процедуры

Процедура проверок органом страхового надзора деятельности субъектов страхового дела, процедура обнаружения нарушений в законе вообще не закреплены. Из закона ясно только, что при выявлении нарушений выдается предписание об их устранении, но не ясно, какими должны быть содержание предписания, порядок его составления и вручения субъекту страхового дела. Понятно лишь, что в предписании должен быть установлен срок для устранения нарушений и предписание должно быть не только направлено субъекту страхового дела, но и получено им. Так, в одном из дел орган страхового надзора, выяснив, что субъект страхового дела не находится по адресу, известному органу страхового надзора, направил предписание об устранении этого нарушения по тому же адресу. Предписание не было адресатом получено, и изданный в дальнейшем приказ о приостановлении действия лицензии был признан недействительным из-за того, что субъект страхового дела не имел возможности исполнить предписание (Постановление ФАС Московского округа от 11 июля 2006 г. N КА-А40/5906-06).

Выдав предписание, орган страхового надзора ставит его на контроль и при предоставлении субъектом страхового дела документов во исполнение предписания проверяет их и сообщает либо о снятии предписания с контроля, либо о том, что нарушения не устранены. В практике возник вопрос: должен ли орган страхового надзора, сообщая о том, что предписание не снято с контроля, так как нарушения не устранены, разъяснять, какие именно нарушения он считает неустраненными? Из текстов многих приведенных здесь судебных актов видно, что иногда эти сообщения о том, что нарушения не устранены, не конкретизируют неустраненные нарушения. Это никогда еще не было единственным основанием для принятия судами решений, но эти аргументы в делах проводятся и влияют на судебные решения. Если документы во исполнение предписания представлены, но орган страхового надзора считает, что нарушения не устранены или не все устранены, он должен не только сообщать об этом субъекту страхового дела, но и мотивировать этот свой вывод.

Если же предписание исполнено, оно снимается с контроля. И о снятии предписания с контроля должно быть сообщено субъекту страхового дела.

Как будет видно ниже, несмотря на плохую проработанность в законе процедуры выдачи предписания и его содержания, суды в процессе рассмотрения споров выработали вполне разумный подход к порядку работы органа страхового надзора с предписаниями и к его содержанию.

Кроме того, Министерство финансов РФ издало Административный регламент осуществления функции контроля и надзора органом страхового надзора (Утвержден Приказом Минфина России от 18 июня 2009 г. N 55н). В этом Регламенте достаточно подробно описана такая важная процедура, как проведение проверки на местах (п. п. 16 - 16.22). Этим регламентом сразу же стали пользоваться и субъекты страхового дела (Постановление Девятого ААС от 4 марта 2011 г. N 09АП-1499/2011-АК), и суды (Постановление Девятого ААС от 13 сентября 2010 г. N 09АП-20993/2010). В результате в настоящее время имеется, правда, еще не до конца проработанная правовая основа контроля деятельности субъекта страхового дела; она не до конца проработана по сравнению с процедурами, описанными в КоАП РФ и НК РФ.

В процессе административных проверок почти всегда сталкиваются интересы государства в лице проверяющего органа и участника оборота. При этом иногда бывает необходимо применение принудительных мер, а это требует регулирования именно в законе. Например, в одном из дел органу страхового надзора потребовались подлинники договоров страхования (Постановление ФАС Московского округа от 16, 23 июля 2007 г. N КА-А40/6842-07-П). Очевидно, что для любого участника оборота отдать подлинники опасно. В КоАП РФ, других кодексах для этого предусмотрена процедура выемки, которая обеспечивает интересы как государства, так и участника оборота. Эта процедура не может быть установлена Административным регламентом, а в Законе о страховом деле о ней не сказано.

Основания выдачи предписания

"При выявлении нарушения страхового законодательства субъекту страхового дела органом страхового надзора дается предписание об устранении нарушения". Это точная цитата п. 1 ст. 32.6 Закона о страховом деле. Кроме того, в п. 2 ст. 32.6 содержится исчерпывающий перечень нарушений, за которые может быть выдано предписание:

1) осуществление субъектом страхового дела деятельности, запрещенной законодательством, а также деятельности с нарушением условий, установленных для выдачи лицензии;

2) несоблюдение страховщиком страхового законодательства в части формирования и размещения средств страховых резервов, иных гарантирующих осуществление страховых выплат фондов;

3) несоблюдение страховщиком установленных требований к обеспечению нормативного соотношения активов и принятых обязательств, иных установленных требований к обеспечению финансовой устойчивости и платежеспособности;

4) нарушение субъектом страхового дела установленных требований о представлении в орган страхового надзора и (или) его территориальный орган установленной отчетности;

5) непредставление субъектом страхового дела в установленный срок документов, затребованных в порядке осуществления страхового надзора в пределах компетенции органа страхового надзора;

6) установление факта представления субъектом страхового дела в орган страхового надзора и (или) его территориальный орган неполной и (или) недостоверной информации;

7) непредставление субъектом страхового дела в установленный срок в орган страхового надзора информации об изменениях и о дополнениях, внесенных в документы, представляемые при получении лицензии.

Несмотря на то что данный перечень формально является исчерпывающим, из содержания указанных семи позиций видно, что в него попадают практически все возможные нарушения. По существу, перечень п. 2 ст. 32.6 Закона не раскрывает п. 1 ст. 32.6 Закона и в указанном п. 2 ст. 32.6 Закона, а также в содержащемся в нем перечне нет никакой необходимости. Однако именно наличие этого перечня и формально исчерпывающий его характер послужили для Конституционного Суда РФ одним из оснований отказа рассмотреть жалобу страховой компании (Определение КС РФ от 29 января 2009 г. N 77-О-О).

Содержание предписания

В предписании содержится требование к субъекту страхового дела, возлагающее на него обязанность устранить выявленные нарушения, и не должно содержаться иных требований, кроме требования об устранении выявленных нарушений. Соответственно этому предписание по своей правовой природе является ненормативным правовым актом органа страхового надзора и в таком качестве может быть оспорено.

В связи с содержанием предписаний, выдаваемых органом страхового надзора, возник целый ряд спорных вопросов. Лучше всего рассматривать их на примере конкретных судебных дел.

Страховой организации был направлен запрос о представлении копий регистрационных документов своих учредителей. Это требование не было исполнено, и ей было направлено предписание с требованием исполнить этот запрос. Предписание было оспорено в суде, и суд поддержал компанию, так как "требование о представлении копий документов о государственной регистрации юридических лиц, являющихся учредителями страховщика, действующее законодательство не содержит" (Постановление Девятого ААС от 6 ноября 2007 г. N 09АП-14277/2007-АК). Другими словами, неисполнение запроса не было нарушением законодательства, и соответственно, предписание не содержало требования об устранении нарушений. Аналогичная ситуация сложилась в деле, где страховой компании предписывалось прекратить заключать договоры страхования с отступлением от правил страхования. Таким образом, требования, не связанные с устранением нарушений, в предписаниях содержаться не должны.

Другая группа дел. Орган страхового надзора по жалобе двух страхователей выявил положение правил страхования, не соответствующее, как он посчитал, ГК РФ. Компании было дано предписание прекратить заключение договоров страхования с нарушением страхового законодательства, привести правила страхования в соответствие с законом и направить страхователям уведомления в письменной форме о том, что договор заключен с нарушениями законодательства, с указанием на возможность внесения в него изменений в соответствии с п. 1 ст. 450 ГК РФ.

По существу, орган страхового надзора своим ненормативным актом вмешался в договорные отношения между страховщиком и страхователями. Суд первой инстанции с этим согласился. Но вот что ответил на это апелляционный суд: "...мнение... контролирующего органа о несоответствии правил страхования требованиям ГК РФ при заявленном по делу предмете не может свидетельствовать о наличии данных оснований (установленных в п. 2 ст. 32.6). Каких-либо... доказательств, подтверждающих мнение контролирующего органа, последним... не представлено суду" (Постановление Девятого ААС от 15 декабря 2010 г. N 09АП-25937/2010), и решение первой инстанции было отменено. Но кассационный суд это Постановление отменил и в своем Постановлении, по существу, указал, что орган страхового надзора вправе таким образом вмешиваться в договорные отношения страховщика и страхователя, и его суждения о том, что условия правил страхования нарушают положения ГК РФ, могут служить основанием для дачи предписания (Постановление ФАС Московского округа от 11 апреля 2011 г. N КА-А40/2401-11).

Аналогичным, по существу, является дело в Северо-Западном округе, когда орган страхового надзора по жалобе страхователя своим предписанием вмешался в гражданско-правовые отношения между страховщиком и страхователем, посчитав, что страхователю недоплачена сумма страхового возмещения (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 13 декабря 2010 г. N А56-969/2010). Суды всех инстанций согласились с тем, что орган страхового надзора вправе вмешиваться в договорные отношения страховщика со страхователем, выявив нарушения и давая указания об их устранении. Похожую позицию занимают и другие суды (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 1 ноября 2007 г. N Ф08-7280/07).

В целом эту позицию я бы поддержал. Защита прав страхователей является одной из важных целей деятельности органа страхового надзора, о чем еще будет говориться в следующей главе.

Наконец, последний случай. Орган страхового надзора выявил у страховой компании нарушения в показателях финансовой устойчивости за 2004 г. Но выявил он их в конце 2005 г. и направил предписание об устранении нарушения в конце декабря 2005 г., т.е. устранять нарушение компания должна была уже в 2006 г. Страховая компания, не оспаривая нарушение, резонно возразила, что она не может вернуться в 2004 г. и вывести правильные показатели. Суды встали в этом вопросе на сторону страховой компании. Процитирую важное замечание одного из судов по этому поводу: "Фактически, внеся исправления в отчетность 2004 года в 2006 году, общество сфальсифицировало бы данные отчетности, что безусловно явилось бы нарушением действующего законодательства" (Постановление Девятого ААС от 27 ноября, 7 декабря 2006 г. N 09АП-14390/2006-АК). Действительно, не вполне ясно, как исправить в 2006 г. нарушение в показателях финансовой устойчивости, допущенное в 2004 г. Это ведь не только исправления отчетности, необходимо изменить и сами показатели. А если показатели не менять, а отчетность изменить - будет фальсификация. Из этого дела видно, что требования об устранении нарушений в предписании должны быть исполнимыми.

Ограничение и приостановление действия лицензии

Неисполнение предписания. Порядок принятия мер воздействия

В п. 4 ст. 32.6 Закона о страховом деле записано: "В случае неисполнения предписания надлежащим образом или в установленный срок, а также в случае уклонения субъекта страхового дела от получения предписания действие лицензии ограничивается или приостанавливается в порядке, установленном настоящим Законом". Приостановление относится ко всей лицензии в целом, а ограничение лишь к некоторым видам страхования, указанным в лицензии. Смысл при этом один и тот же: у компании прекращается возможность собирать премию. Она может только расплачиваться по уже имеющимся долгам.

Несмотря на то что в процитированной норме имеется ссылка на "порядок, установленный настоящим Законом", в действительности порядок ограничения и приостановления действия лицензии в этом Законе не установлен. Нет требований ни к содержанию, ни к форме правоприменительного акта, ни к порядку его принятия. Нет никаких указаний на возможность участия самого субъекта страхового дела в принятии данного решения. Да и выбор между ограничением и приостановлением оставлен полностью на усмотрение органа страхового надзора. Указано лишь, что решение подлежит опубликованию и вступает в силу с момента опубликования, а также указано на необходимость сообщить о приостановлении или ограничении субъекту страхового дела (п. 7 ст. 32.6 Закона).

Имеется, правда, Административный регламент выполнения органом страхового надзора соответствующей государственной функции (Утвержден Приказом Минфина России от 31 декабря 2008 г. N 151). В п. п. 29 - 31 этого Регламента установлены некоторые требования к форме и содержанию соответствующего акта, указаны основания для выбора между ограничением и приостановлением действия лицензии. Из Регламента также ясно, что решение об ограничении и о приостановлении действия лицензии принимается в форме приказа органа страхового надзора, что в приказе должна быть ссылка на предписание, за неисполнение которого лицензия ограничена или приостановлена, что в нем должен быть указан срок для устранения нарушений. До принятия данного Регламента ничего этого в таких приказах не было.

Но процедура принятия решения не описана ни в законе, ни в регламенте. А это очень важно для предоставления средств защиты лицу, подвергающемуся мерам административного воздействия.

На это накладывается еще одно обстоятельство. Еще в 2004 г. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснил, что приостановление действия лицензии - это не мера административной ответственности, не наказание, а предупредительная мера, и ее применение не регулируется КоАП РФ (Постановление Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 (п. 20)). Лицензирование вводится для того, чтобы следить за деятельностью, которая может нанести серьезный вред окружающим, и вовремя остановить ее. В частности, страховая компания, не соблюдающая требования законодательства, может легко собрать деньги со страхователей и покинуть рынок. Именно для этого и вводится такая предупредительная мера, как приостановление (ограничение) действия лицензии. Соответственно, защитные механизмы, предусмотренные в КоАП РФ, в данном случае не могут применяться, например, такой важный механизм, как срок привлечения к административной ответственности.

Вместе с тем приостановление действия лицензии - это мера, которая, по выражению одного из судов, применяется "органом, обладающим властными полномочиями, за нарушение организациями запретов в сфере публичных правоотношений" (Постановление ФАС Московского округа от 28 апреля 2005 г. N КА-А40-3153-05), и поэтому ее следует рассматривать как меру административной ответственности, административное наказание. Таково во всяком случае мнение большинства авторов, исследовавших этот вопрос. Я также придерживаюсь этой точки зрения.

К этому надо добавить, что уже после издания указанного разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" были внесены изменения. В 2005 г. в п. 1 ст. 13 данного Закона появилась следующая норма: "Приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом... в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях". Для видов деятельности, подпадающих под действие этого Федерального закона, вопрос решен именно так, как и должен был быть решен, исходя из содержания складывающихся отношений. Однако страхование не регулируется этим Законом и для него разъяснение Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ по-прежнему актуально.

Процедура ограничения или приостановления действия лицензии завершается либо возобновлением действия лицензии (ст. 32.7 Закона), порядок которого несложен и описан в указанном выше Административном регламенте, либо отзывом лицензии, о котором см. далее.

Соразмерность принимаемых мер характеру нарушения

Рассматривая ситуацию неисполнения предписания, важно обратить внимание на то, что последствия неисполнения предписания практически не диверсифицированы. За любое нарушение следует ограничение или приостановление действия лицензии. Никаких штрафов, иных мер воздействия не предусмотрено. Разумеется, встает проблема соразмерности. Получается, что за любое нарушение останавливается деятельность компании - сбор премии полностью или частично. Ясно, что это очень болезненная для компании мера.

Конечно, применяя такую суровую меру, следует думать о соразмерности, но вариантов для выбора Закон о страховом деле не предоставляет. КоАП РФ не регулирует эти отношения, и орган страхового надзора в нем вообще не поименован как орган, уполномоченный применять меры административной ответственности. Не исполнил предписание - остановка поступления в компанию премии при любом нарушении.

Казалось бы, нет и не может быть никакого произвола - все точно определено законом. Однако в действительности именно это и является прямым путем к произволу как органа страхового надзора, так и судов. Ведь фактически все понимают, что соразмерность наказания характеру правонарушения - не пустой звук, поэтому каждый правоприменитель стоит перед выбором наказания. Ну а когда выбора между наказаниями нет, то возникает выбор не между наказаниями разной степени суровости, а между наказанием и ненаказанием. Возможности для произвола в такой ситуации у надзорного органа очень велики.

В результате в делах об оспаривании приказов о приостановлении или ограничении действия лицензии невозможно установить какой-то системы. С 2005 г., казалось бы, в судах началась складываться практика в пользу учета степени и характера нарушений. При явных несоразмерностях приказы о приостановлении действия лицензии признавались недействительными несмотря на то, что не все нарушения были устранены. Несколько таких дел прошли все три инстанции (Постановления ФАС Московского округа от 2, 10 мая 2006 г. N КА-А40/2369-06, от 16, 23 июля 2007 г. N КА-А40/6842-07-П). Еще два дела прошли первые две инстанции, но третью не прошли (Постановления ФАС Московского округа от 25 марта 2008 г. N КА-А40/1755-08, от 28 марта 2008 г. N КА-А40/1849-08), причем в одном из судебных актов было указано: "Наличие у страховой организации не исполненного надлежащим образом и в установленный срок предписания об устранении выявленных нарушений страхового законодательства является формальным, необходимым и достаточным основанием для принятия решения о приостановлении действия лицензии" (Постановление ФАС Московского округа от 25 марта 2008 г. N КА-А40/1755-08). Затем прошла череда дел, в которых к вопросу об исполнении предписания суды подходили формально. После этого опять появились дела, в которых учитывается характер нарушения (Постановление ФАС Московского округа от 19 января 2011 г. N КА-А40/17179-10). Причем из текстов судебных актов невозможно понять, что движет судьями, когда они выбирают тот или иной подход. Это значит, что движут ими, к сожалению, причины, лежащие за пределами материалов дел.

Остается добавить еще один штрих к этой картине. Принцип соразмерности - конституционный принцип, которому явно не соответствуют нормы ст. 32.6 Закона о страховом деле, не делающие никакого различия между нарушениями разной степени тяжести и опасности. Эти нормы были обжалованы в Конституционном Суде РФ, который не нашел никакой неопределенности в вопросе о том, соответствуют они Конституции РФ или нет, и не стал рассматривать жалобу (Определение КС РФ от 29 января 2009 г. N 77-О-О). По всей видимости, не захотел разбираться, так как норма, предписывающая существенно ограничить деятельность компании (лишить ее поступления денег), которая не в полном соответствии с приказом Минфина России разлиновала журналы учета договоров страхования, при том что вся необходимая информация в этих журналах имелась, явно неконституционна (Постановление Девятого ААС от 23 сентября 2008 г. N 09АП-10853/2008-АК).

Отзыв лицензии

Отзыв лицензии в связи с неисполнением предписания

Если в срок, установленный в приказе об ограничении или приостановлении действия лицензии, нарушение, указанное в предписании, все еще не устранено, лицензия у субъекта страхового дела отзывается. Порядок отзыва, так же как и порядок приостановления, в законе не отрегулирован, сказано только, что решение подлежит опубликованию и вступает в силу с момента опубликования. Тот же Административный регламент уточняет этот порядок, но никаких средств защиты для субъекта страхового дела не предоставляет. Кодекс РФ об административных правонарушениях, конечно, и в данном случае не применяется.

В вопросе об отзыве лицензии проблема соразмерности стоит еще более остро, чем в вопросе об ограничении или приостановлении. Ведь ограниченную или приостановленную лицензию можно возобновить, а отозванную вернуть нельзя. Можно только попытаться оспорить приказ об отзыве лицензии, но это удается нечасто, так как лицензию можно отозвать за любое неустраненное нарушение.

Приведу цитату из судебного решения: "...данное положение закона (об отзыве лицензии) не означает, что оно может применяться по одному лишь формальному основанию. Норма права подлежит применению с учетом того, что нарушение закона должно быть существенно, чтобы позволить с учетом всех обстоятельств дела, включая оценку характера допущенных юридическим лицом нарушений и вызванных ими последствий, принять решение об отзыве лицензии в качестве меры, необходимой для защиты прав и законных интересов других лиц (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 N 14-П)" (Решение АС г. Москвы от 1 марта 2005 г. по делу N А40-69607/04-144-123). Здесь суд ссылается на позицию Конституционного Суда РФ по вопросу о ликвидации юридических лиц и совершенно верно распространяет эту позицию на отзыв лицензии. Отзыв лицензии - это ликвидация, юридическая смерть субъекта страхового дела. И, конечно, ненормальной является ситуация, когда за любое, самое незначительное и несущественное нарушение страховая компания может быть "убита".

Рассматривая вопрос об ограничении и приостановлении действия лицензии, я показал, что именно такая позиция первоначально преобладала в судах. Но потом появилось разъяснение кассационной инстанции о формальном применении ст. 32.6 Закона, и Конституционный Суд РФ не захотел разбираться в этой проблеме.

Понятно, что Конституционный Суд РФ сильно загружен жалобами и не в состоянии быстро исправить все, что есть несправедливого в отечественной правовой системе. Однако загруженностью Конституционного Суда РФ не может быть оправдано его очевидное нежелание вмешиваться в ситуацию с приостановлением и отзывом страховых лицензий, подобной ситуации нет ни на одном рынке. В банковском секторе ЦБ РФ имеет куда больший спектр возможностей воздействовать на банк-нарушитель. На рынке ценных бумаг надзорный орган во многих случаях действует на основании КоАП РФ, а помимо этого, имеет спектр специальных мер воздействия. Только субъекты страхового дела за любые нарушения платят лицензией, однако очевидно, что страховая деятельность не так потенциально опасна для оборота, что ее за любое нарушение надо прекращать.

Невмешательство Конституционного Суда РФ в очевидные неравенство, несоразмерность и несправедливость в регулировании приостановления и отзыва страховых лицензий, на мой взгляд, достаточно ярко свидетельствуют о том, что конституционный контроль у нас находится примерно в таком же состоянии, как и вся судебная система.

Отзыв лицензии без предписания

Возможен и отзыв лицензии без многоступенчатой процедуры, описанной выше, т.е. без направления предписания, ограничения или приостановления действия лицензии. Это возможно в трех случаях:

1) если имеется заявление самого субъекта страхового дела;

2) если лицензия была получена, но субъект страхового дела в течение 12 месяцев со дня получения лицензии не приступил к осуществлению предусмотренной лицензией деятельности или не осуществляет ее в течение финансового года;

3) когда это специально предусмотрено законом. Такой "оперативный" отзыв лицензии предусматривается при повышении минимальных уставных капиталов к определенному сроку, то же самое имело место при разделении страховых организаций по специализациям.

Я рассмотрю здесь только последний случай, так как первые два не представляют интереса. Зато споров, связанных с увеличением минимального уставного капитала, было довольно много.

Регулярное увеличение минимального уставного капитала - это важная и вполне оправданная в условиях инфляции мера. Оно осуществляется, как правило, поэтапно. Для этого дается достаточное время: год или два. Страховые организации вполне могут успеть к сроку увеличить уставный капитал. Поэтому "оперативный" отзыв лицензии в случае, если уставный капитал к сроку не увеличен, вполне оправдан и соразмерен нарушению.

Между тем возникает вопрос: когда в подобных случаях уставный капитал считается увеличенным? Известны ситуации, в которых деньги на увеличение уставного капитала в организацию поступили к сроку, но она не успела к этому сроку завершить все регистрационные процедуры. Но в силу п. 3 ст. 52 ГК РФ изменения, внесенные в устав, приобретают силу для третьих лиц с момента их государственной регистрации, а для увеличения уставного капитала АО до внесения изменений в устав необходима еще и регистрация отчета о размещении дополнительно выпущенных акций (п. 6 ст. 12 Федерального закона "Об акционерных обществах"). Поскольку регистрационные действия не были совершены в срок, лицензии были у таких организаций отозваны.

Отстаивая свою правоту в суде, орган страхового надзора ссылался именно на ст. 52 ГК РФ, но эта ссылка была судами отклонена, так как денежные средства поступили в собственность общества до наступления установленного срока. Законодательство же "не устанавливает требования об обязательном представлении лицензирующему органу доказательств государственной регистрации изменений в учредительные документы к определенной дате, а лишь предписывает страховым организациям сформировать или оплатить уставный капитал" (Постановление ФАС Московского округа от 1 марта 2006 г. N КА-А40/663-06. Есть аналогичные дела, например, Постановления ФАС Московского округа от 28 марта, 2 апреля 2007 г. N КА-А40/2229-07, от 19, 26 сентября 2005 г. N КА-А40/9021-05).

В связи с этим в апреле 2010 г. в ст. 25 Закона о страховом деле был добавлен п. 3.1 такого содержания: "Перечень документов, подтверждающих выполнение установленных настоящим Законом требований к уставному капиталу страховщика, устанавливается органом страхового регулирования". Время идет, но до сих пор Министерством финансов РФ, которое является органом страхового регулирования, такой перечень не установлен.

И еще одно интересное дело. Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. N 172-ФЗ было объявлено об увеличении минимального уставного капитала. Для уже существующих организаций увеличение проходило поэтапно, а вновь создаваемые должны были обладать всем необходимым капиталом при создании. Страховая организация преобразовалась из ЗАО в ООО и обратилась с заявлением о переоформлении лицензии. Ей был отказано со ссылкой на то, что она вновь созданная организация и у нее недостаточен уставный капитал. Суды отвергли этот довод органа страхового надзора, так как не следует путать вновь создаваемую организацию с организацией, возникшей при реорганизации (Постановление ФАС Московского округа от 5 апреля 2006 г. N КА-А40/2388-06).

Последствия отзыва лицензии

При отзыве лицензии по любому основанию последствиями являются: прекращение страховой деятельности субъекта страхового дела, особенности которого рассмотрены в предыдущем параграфе настоящей главы, а также обязанность представить в орган страхового надзора целый ряд документов в течение шести месяцев с момента вступления в силу приказа об отзыве лицензии (п. 9 ст. 32.8 Закона о страховом деле).

Неисполнение требования о прекращении страховой деятельности после отзыва лицензии может повлечь принудительную ликвидацию организации в соответствии со ст. 61 ГК РФ. Но за неисполнение требования о представлении документов никаких последствий не предусмотрено. Более того, обязанность по представлению документов Закон возлагает на субъекта страхового дела. Но, анализируя понятие "субъект страхового дела", введенное в п. 2 ст. 4.1 Закона о страховом деле, сопоставив эту норму с другими нормами Закона, например с нормой п. 1 ст. 6, можно заключить, что организация без лицензии не может считаться субъектом страхового дела. Если исходить из этого, то нормы Закона о страховом деле, относящиеся к субъектам страхового дела, вообще не распространяются на лиц, не имеющих соответствующих лицензий. Поэтому и требование п. 9 ст. 32.8 Закона о представлении документов после отзыва лицензии по существу пустое.

Это, конечно, весьма спорный вопрос - является ли субъектом страхового дела лицо, у которого отозвана лицензия, а также вопрос о том, к кому обращено требование о представлении документов в течение шести месяцев после отзыва лицензии. Но независимо от решения этих вопросов никаких последствий, как уже было сказано, непредставление документов, перечисленных в п. 9 ст. 32.8 Закона, для организации без лицензии не влечет.

Справедливо полагая, что с момента отзыва лицензии орган страхового надзора уже не властен над организацией, если она не станет вести страховую деятельность, некоторые такие организации откровенно проигнорировали требование о представлении в орган страхового надзора указанных в Законе документов. В 2006 г. орган страхового надзора инициировал в связи с этим ряд дел по принудительной ликвидации таких организаций. Он опирался при этом на норму абз. 2 ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 172-ФЗ в редакции от 7 марта 2005 г. Однако эта норма сформулирована настолько неудачно и неопределенно, что успеха в этом орган страхового надзора не имел (Постановления ФАС Московского округа от 1 июня 2006 г. N КГ-А40/4414-05, от 8 июня 2006 г. N КГ-А40/4815-06, от 30 июня 2006 г. N КГ-А40/4818-05). С тех пор эта практика прекратилась и больше не возобновлялась.

Январь 2013 г.