Государственный контроль (надзор) в сфере страхового дела

Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2011 г. N 270 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации" Федеральная служба страхового надзора (ФССН) присоединена к Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР).

До объединения указанных федеральных органов исполнительной власти в случае выявления нарушения страхового законодательства органом страхового надзора в соответствии со ст. 32.6 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (далее - Закон) субъекту страхового дела выдавалось предписание об устранении нарушения. В случае неисполнения предписания надлежащим образом или в установленный срок, а также уклонения субъекта страхового дела от получения предписания действие лицензии ограничивалось или приостанавливалось в порядке, установленном Законом.
Административная ответственность за указанные правонарушения в сфере страхового дела ни Законом, ни КоАП не предусмотрена.

После объединения федеральных органов исполнительной власти ФСФР и ее региональные органы кроме применения перечисленных санкций стали привлекать страховщиков к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 19.5 (невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)), ст. 19.7.3 КоАП за непредставление или нарушение порядка либо сроков представления в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков или его территориальный орган отчетов, уведомлений и иной информации, предусмотренной законодательством и необходимой для осуществления этим органом его законной деятельности.
При этом ни в Закон, ни в КоАП соответствующие изменения не внесены.

В КоАП есть ст. 23.72, которая наделяет орган, осуществляющий контроль и надзор в сфере страховой деятельности, правом рассматривать в пределах его полномочий дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 1 - 3 ст. 15.27 (неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма).

Иных специальных составов правонарушений, за которые субъекты страхового дела могут быть привлечены к административной ответственности, в КоАП нет.

В то же время ст. 23.47 КоАП наделяет органы, уполномоченные в области финансовых рынков, рассматривать дела об административных правонарушениях по различным составам, в том числе по ст. 19.5 и ст. 19.7.3 Кодекса.

Деятельность ФСФР и ее подразделений по привлечению страховщиков к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. ст. 19.5 и 19.7.3 КоАП, вызвала непрекращающуюся полемику участников страхового сообщества, которые полагают, что у ФСФР и ее региональных отделений нет таких полномочий в отношении страховщиков, поскольку в Законе в качестве возможных санкций к страховщикам предусмотрены предписание, ограничение, приостановление либо отзыв лицензии на право проведения страховой деятельности, в нем нет положений о том, что орган страхового надзора имеет право применять административные санкции к страховщикам.

Высказывания в различных публикациях участников страхового сообщества, в том числе А. Коваля, ранее руководившего Росстрахнадзором, свидетельствуют о том, что к страховым организациям стали применяться нормы КоАП, которые приняты в 2009 - 2010 гг. и вырабатывались для других участников финансового рынка. Принимая эти нормы, депутаты не подозревали, что они будут распространяться и на страховщиков.

Вместе с тем сложившаяся в настоящее время судебная практика свидетельствует о том, что суды, в том числе Арбитражный суд города Москвы, отказывают в удовлетворении требований страховщиков о признании незаконными и отмене постановлений ФСФР и ее региональных органов о привлечении их к административной ответственности на основании ст. 19.7.3 КоАП. Апелляционная инстанция также оставляет решения суда первой инстанции без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения (Постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2012 г. N 09АП-20283/2012-АК; от 20 сентября 2012 г. N 09АП-24650/2012-АК; от 16 октября 2012 г. N 09АП-28672/2012-АК и др.).

Позиция судов такова, что ФСФР является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением банковской и аудиторской деятельности), в том числе по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (п. 1 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2011 г. N 717).

В соответствии со ст. 23.47 КоАП, орган, уполномоченный в области финансовых рынков, его территориальные органы правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 9 ст. 19.5 и ст. 19.7.3 КоАП. Другими словами, если ФСФР обладала полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях по указанным составам в отношении участников финансовых рынков, то автоматически эти полномочия распространились и на участников страхового дела после присоединения к ФСФР Росстрахнадзора.

Действия ФСФР и ее региональных органов в части привлечения страховщиков к административной ответственности по ст. 19.5 КоАП суды также признают законными. Отдельные постановления суды отменяют, но из-за малозначительности, а не из-за отсутствия вины.

Таким образом, привлекая к административной ответственности страховщиков за нарушения, предусмотренные ст. ст. 19.5 и 19.7.3 КоАП, ФСФР и ее региональные органы не превышают своих полномочий. Безусловно, страховые организации обязаны представлять отчетность в срок, установленный действующим законодательством, и за нарушение этих сроков должны быть предусмотрены санкции. Вместе с тем санкции за подобные нарушения должны быть соразмерны тяжести нарушения.

В настоящее время минимальный штраф за непредставление отчетности в срок для участников финансового рынка и страхового дела составляет 500 тыс. руб., оплата которого производится за счет активов страховой организации, что не способствует финансовой устойчивости некрупных региональных страховых компаний.

Полагаю, что следовало бы прислушаться к мнению участников страхового сообщества (впрочем, с ним соглашается и руководство ФСФР), что необходима дифференциация размеров штрафов и расширение состава правонарушения для назначения административного наказания за непредставление отчетности.

Другим острым вопросом остается согласование изменений в правила страховых компаний.

Так, согласно ст. 32 Закона каждая страховая компания при получении лицензии должна представить в орган страхового надзора (в настоящее время - в ФСФР) на согласование правила страхования по видам страхования, предусмотренным Законом, с приложением образцов используемых документов.

О последующих изменениях указанных правил страховая компания направляет в ФСФР лишь уведомление. При этом ФСФР не может наложить запрет на внесение каких-либо изменений, поскольку такого права у нее нет (законом не предусмотрено).

В целях урегулирования этого вопроса необходимо ввести типовые правила для всех страховых компаний, в которых будут установлены права и обязанности страховщиков и страхователей, четкие и понятные для всех участников страхового дела.

По мнению руководителя ФСФР Д. Панкина, "разработка типовых правил - задача союзов страховщиков. Эти правила должны быть четкими, понятными, особенно в части прав и обязанностей. Типовые правила обязательно должны быть согласованы со службой (ФСФР). В том случае, если страховая компания захочет изменить эти правила, ей нужно будет согласовать с регулятором (ФСФР) изменения в установленном законом порядке. При этом страховая компания должна будет уведомить об этом страхователя".

Полагаю, что такая "прозрачность" страхового рынка будет способствовать искоренению нарушений прав страхователей и сокращению количества споров, рассматриваемых судами.

Август 2013 г.