Страховщики и турпомощь: делегирование полномочий и ответственности

Согласно новой редакции Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 132-ФЗ) в мае 2013 г. сформирован компенсационный фонд, средства которого предназначены для оказания экстренной помощи туристам при банкротстве туроператоров. Каждый туроператор, занимающийся выездным туризмом, внес в компенсационный фонд по 100 тыс. руб. в качестве первого взноса, затем отчисления будут взиматься исходя из оборота турфирмы. По сути, с помощью этого фонда туроператоры страхуют туристов и друг друга. А как отразятся на страховщиках такие нововведения?

Формирование компенсационного фонда

В соответствии с п. 8 ст. 6 Федерального закона от 03.05.2012 N 47-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" туроператоры, осуществляющие деятельность в сфере выездного туризма, обязаны стать членами объединения туроператоров в сфере выездного туризма в течение одного года после официального опубликования настоящего Закона (опубликован 04.05.2012 на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru).
В связи с этим туроператоры, осуществляющие деятельность в сфере выездного туризма, а также юридические лица, которые намерены начать такую деятельность, представляют в Ростуризм в составе документов, подтверждающих сведения, подлежащие внесению в единый федеральный реестр туроператоров, документ об уплате взноса в компенсационный фонд объединения туроператоров в сфере выездного туризма (ст. 4.1 Федерального закона N 132-ФЗ).
В целях реализации Федерального закона N 132-ФЗ 5 октября 2012 г. была образована ассоциация "Объединение туроператоров в сфере выездного туризма "Турпомощь" (далее - объединение "Турпомощь"). Предметом деятельности этого объединения стали следующие функции:

• обеспечение в порядке, установленном Правительством РФ, оказания экстренной помощи туристам в случаях невозможности исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта (в том числе оплата услуг по перевозке и (или) размещению);
• реализация в соответствии с законодательством РФ права требования страховой выплаты или выплаты по банковской гарантии, а также права требования к туроператорам;
• учет взносов в компенсационный фонд на основании содержащейся в реестре информации об общем объеме денежных средств, полученных туроператором, осуществляющим деятельность в сфере выездного туризма, от реализации туристского продукта.

Туроператоры, осуществляющие такую деятельность, были вправе вести свою деятельность, не являясь членами объединения "Турпомощь", до 4 мая 2013 г.

Новая редакция Федерального закона N 132-ФЗ вступила в силу 3 мая 2013 г., до указанной даты все туроператоры по выездному туризму обязаны были вступить в объединение и перечислить деньги в компенсационный фонд.

К 4 мая 2013 г., по данным сайта объединения "Турпомощь", в ассоциацию вступили 1597 компаний, заплатив по 100 тыс. руб. в фонд объединения. По данным Ростуризма, в едином федеральном реестре туроператоров к концу апреля состояли 2012 компаний. 5 мая 2013 г. был проведен анализ вступивших и не вступивших в объединение "Турпомощь" туроператоров, после чего данная информация была направлена в Роспотребнадзор и Минкультуры, которые уполномочены проверять туроператоров, и принято решение об исключении из реестра 415 туроператоров, не вступивших в ассоциацию. Однако оно было пересмотрено, разрешена пролонгация и позднее в ряды объединения "Турпомощь" были приняты еще 1300 туроператоров. В результате в объединении сейчас состоят 1920 членов.

Динамика структуры единого федерального реестра туроператоров

В июне 2013 г. Ростуризм исключил из реестра 260 операторов, не вступивших в объединение "Турпомощь". Чуть более половины (134) исключенных из реестра компаний являются резидентами Москвы. Еще 36 из 260 исключенных операторов находятся в Санкт-Петербурге, а одна - в Ленинградской области. С момента опубликования приказа об исключении из реестра компании не вправе заниматься операторской деятельностью в сфере выездного туризма. Для возобновления работы руководство компании обязано вступить в объединение "Турпомощь", а затем направить в Ростуризм документы на включение в реестр.

Таким образом, вступление в силу поправок, внесенных в Федеральный закон N 132-ФЗ, которые регулируют механизм экстренной помощи туристам за рубежом, привело к тому, что количество туроператоров в сфере выездного туризма существенно сократилось. Некоторые из них, оценив свою деятельность за последнее время, предпочли стать агентствами или отказаться от сегмента выездного туризма, сосредоточившись исключительно на внутреннем и въездном туризме. У некоторых туроператоров истек срок финансовой гарантии, и они по разным причинам ее не продлили. Вместе с тем общее число туроператоров сохраняется примерно на одном уровне, причем на каждого обанкротившегося появились три новых туроператора.

Распределение и пополнение компенсационного фонда

Первые итоги работы объединения "Турпомощь" показывают, что сделано немало.

Сформирована документальная основа работы объединения. Приняты положения "О наблюдательном совете", "О директоре", "О ревизионной комиссии", регламент о ведении реестра туроператоров - членов объединения "Турпомощь", направлены на утверждение правила профессиональной деятельности, находятся на согласовании в Правительстве правила оказания экстренной помощи туристам и порядок ее финансирования, разработан проект сертификата о членстве в объединении, подготовлен проект соглашения о сотрудничестве объединения с Росавиацией.

Приказом Ростуризма от 11.07.2013 N 204-Пр/13 (зарегистрирован в Минюсте России 08.08.2013) утверждена форма решения об оказании экстренной помощи туристам. Форма занимает всего один лист. В пробелах нужно будет указывать данные о туристе (Ф.И.О.) и туроператоре. Далее указывается решение объединения "Турпомощь": есть основания для оказания помощи (основания в форме те же, что и в Законе) или нет таких оснований. В том случае, если объединение все же займется содействием туристу, необходимо указать конкретные услуги, которые планирует оказывать объединение. Среди них: перевозка туристов, обеспечение временного размещения, трансфер, организация питания, обеспечение неотложной медицинской помощи, обеспечение правовой помощи и хранения багажа. При отказе туристу в экстренной помощи будет использоваться эта же форма. Принятие данного документа было необходимо для юридического обеспечения процедуры оказания экстренной помощи туристам в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором своих обязательств.

Кроме того, выбраны члены наблюдательного совета, дирекции ассоциации и членов ревизионной комиссии, утверждены бюджет и штатное расписание объединения "Турпомощь", разработаны должностные инструкции, восстановлены бухгалтерский учет с ноября 2012 г. (до апреля текущего года он не велся) и налоговый учет объединения. Определены принципы его функционирования, выработаны общие позиции по деятельности организации, разработана практическая схема реализации помощи по принципу МЧС. Посредством этой схемы в 2012 г. Ростуризм скоординировал возвращение на родину с зарубежных курортов примерно 10 тыс. человек. Организована работа офиса и круглосуточных "горячих линий".

Помимо организационной работы, руководство объединения "Турпомощь" встречалось с крупными туроператорами, представителями власти и объединениями. Представители объединения участвовали в рабочих группах и совещаниях в Совете Федерации, Госдуме, Минкультуре, Ростуризме. Изучаются перспективы взаимодействия объединения с федеральными и региональными органами власти, а также с российскими и иностранными общественными объединениями. Объединение "Турпомощь" должно быть авторитетно представлено зарубежным объединениям (ассоциациям) компаний, работающих в сфере туризма. Должны быть подписаны соглашения о том, что если зарубежный туроператор, или отель (сеть), или авиакомпания намерены приостановить сотрудничество с российским туроператором, то делать это нужно не в день прилета туристов, оповещая их в аэропорту или требуя повторной платы за размещение либо трансфер с тех, кто уже находится в поездке, а посредством официального и заблаговременного уведомления объединения, чтобы ассоциация имела возможность начать работу в соответствии с принятым регламентом. Опыт разрешения ситуации с "Черри Тур" показал, что уже само наличие "переговорного центра" помогает решать многие вопросы по защите интересов туристов даже без дополнительного финансирования.

Предлагается наладить взаимодействие с аналогичными зарубежными объединениями туроператоров с целью обмена опытом, а также ввести в состав наблюдательного совета объединения "Турпомощь" представителя Росавиации, отладить сотрудничество с железнодорожными и автобусными компаниями, поскольку для приграничных регионов эти виды транспорта будут более удобными для доставки туристов.

Пока ассоциации не приходилось оказывать экстренную помощь туристам, хотя за время ее функционирования произошло несколько банкротств. Большинство из них не касалось компетенции объединения: с рынка уходили агентства и туроператоры в сфере внутреннего туризма. А в случаях прекращения деятельности туроператоров выездного туризма ("Асент Трэвел", "Синяя птица") экстренная помощь не потребовалась.

Несмотря на благополучное стечение обстоятельств, остаются вопросы, требующие срочного урегулирования. Правоприменительная практика выявила некоторые изъяны Федерального закона N 132-ФЗ и предопределила необходимость внесения изменений в Закон в части положений, касающихся деятельности объединения "Турпомощь", компенсационного фонда и финансовых гарантий. В Законе хватает несовершенных моментов, и его необходимо дорабатывать, многие поправки были вынесены в рабочем порядке, но еще немало предстоит сделать.

Уточнение понятийного аппарата. В первую очередь нужно понять, как идентифицировать экстренный случай, требующий вмешательства. Так, по действующему положению экстренная помощь должна оказываться из средств компенсационного фонда в случае невозможности исполнения туроператором обязательств перед туристом, ненадлежащего исполнения и неисполнения обязательств по договору. Вместе с тем компенсацию из финансовой гарантии можно получить только в случае существенных нарушений договора либо требований к качеству и безопасности турпродукта. Ненадлежащее оказание услуг означает, что, если человека заселили в отель категории "три звезды" вместо "четырех", он может обратиться в объединение "Турпомощь" с требованием об эвакуации, и оно не сможет отказать. При таком раскладе под "ненадлежащее исполнение обязательств" может попасть все, что угодно. А страховщик потом не будет компенсировать фонду потраченные средства. Необходимо уточнить положения применительно к понятию экстренной помощи и страховки и дать толкование на уровне подзаконных актов, что ненадлежащее исполнение - это именно неспособность туроператора исполнять свои обязательства. Следует исключить ситуации, когда из компенсационного фонда платятся средства, а страховка их не компенсирует. Иначе очень скоро компенсационный фонд будет опустошен. Также нужно уточнить понятие "объем денежных средств, полученных от реализации турпродукта", чтобы правильно исчислять базу денежных средств, от которой формируются взнос в компенсационный фонд и финансовая гарантия.

Введение новых правовых норм. Целесообразно дополнить отраслевой Закон новыми правовыми нормами, предусматривающими дополнительные основания для исключения сведений о туроператоре из единого федерального реестра, дающими определение факта грубого нарушения Федерального закона N 132-ФЗ, иных федеральных законов. Необходимо установить уголовную ответственность за незаконную туристскую деятельность, если это причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству, либо сопряжено с извлечением дохода в крупном и особо крупном размере, либо совершено организованной группой. Предусмотреть уголовное наказание в виде штрафа, обязательных работ, ареста за такое преступление. Среди прочих давно обсуждаемых поправок в Закон - ужесточение ответственности туроператоров, а также введение в Уголовный кодекс статьи "Осуществление незаконной туристской деятельности". В частности, предлагается усилить административную и уголовную ответственность туроператоров за счет введения штрафов за работу без внесения в единый федеральный реестр, за нарушение требований к размеру финансовых гарантий, а также в случаях, если туроператор выездного туризма работает без вступления в объединение "Турпомощь".

К тому же на законодательном уровне необходимо конкретизировать состав грубых нарушений, за которые туроператор может быть исключен из федерального реестра. В настоящее время в число грубых нарушений вошли: причинение вреда жизни и здоровью туристов в результате недостатков сформированного оператором турпродукта (в том числе отправка в страну, где существует угроза безопасности жизни и здоровью туристов), предоставление в уполномоченный государственный орган подложных документов и недостоверных сведений, а также совершение туроператором въездного туризма более двух нарушений правил пребывания иностранных граждан в России. Очевидно, что перечень нужно расширить и внести в отраслевой Закон.

Оптимизация схем работы. Объединение "Турпомощь" и компенсационный фонд начали работу в условиях весьма несовершенной нормативно-правовой базы, поэтому крайне важно ускорить работу по ее оптимизации. Среди самых сложных моментов подготовки нормативно-правовой базы - создание механизма страховой компенсации средств, потраченных членами ассоциации на решение проблем с туристами. Причем схему взаимодействия страховых компаний и объединения, в том числе по порядку возмещения затрат ассоциации на оказание помощи туристам, необходимо закрепить в документах, утверждаемых Правительством РФ. В настоящее время степень взаимодействия объединения и страховщиков остается неясной.

Крайне важно упорядочить цепочку "туроператор - турагент - турист", в том числе договорную базу взаимодействия всех ее составляющих. Создание ассоциации еще отчетливее подчеркнуло существующую коллизию - за все отвечает туроператор, а агентство не несет ответственности практически ни за что. Федеральный закон N 132-ФЗ не регулирует деятельность турагентств, и даже неизвестно точное их число. Необходимо делегировать ответственность агентам, усилить их роль в цепочке "оператор - агент - турист", возможно, есть смысл ввести для них финансовые гарантии, занести их в реестр Ростуризма, применить другие контролирующие меры. Страховщики к страхованию профессиональных рисков турагентств относятся очень настороженно. Этот рынок не отрегулирован, а риски очень велики, но работать над проблемой надо.

Дифференциация взносов в компенсационный фонд. В данном блоке выделим три ключевых вопроса:

1) размер отчислений в компенсационный фонд;

2) исключение из действующего отраслевого Закона нормы, устанавливающей минимальный размер отчислений "не менее 100 тыс. руб.";

3) отмена первоначального взноса.

Суть поправок в Федеральный закон N 132-ФЗ заключается в том, что сфера выездного туризма рассматривается как нечто целостное и предполагается ее корпоративная ответственность за судьбы российских туристов за рубежом в случае возникновения экстренных ситуаций, связанных с неоказанием услуг по договору. Вместе с тем многие туроператоры выступают за введение дифференцированной шкалы взносов в компенсационный фонд - в зависимости от размера бизнеса и против уравниловки крупных компаний с мелкими.

Согласно названному Закону в объединение "Турпомощь" должен вступить каждый задействованный в сфере выездного туризма туроператор, уплатив вступительный взнос в размере 100 тыс. руб., иначе он не сможет осуществлять свою деятельность. Далее компенсационный фонд формируется за счет взносов туроператоров в сфере выездного туризма в размере 0,1% от объема денежных средств от реализации турпродукта, по данным по бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, но не менее 100 тыс. руб.

Вполне логично, что небольшие и нишевые туроператоры недовольны тем, что им приходится платить взносы в фонд наравне с крупными компаниями, работающими с гораздо большими финансовыми оборотами и соответствующими рисками. Поэтому споры вокруг обоснованности взносов в компенсационный фонд не утихают и предложение об исключении нормы в размере 100 тыс. руб. до сих пор обсуждается. Однако, если отменить поправку о минимальном размере обязательного взноса, туроператоры, которые только что зарегистрировались, смогут вступать в него, не выплачивая никаких денег, поскольку у только что созданной компании нет оборотных средств. Но как туроператор, который не сможет выплатить 100 тыс. руб. при вступлении в ассоциацию, вообще сможет оперативно оказать помощь туристам за рубежом?

Кроме того, все нишевые туроператоры в качестве турагентов продают пакеты больших туроператоров. При этом если большой туроператор, который организует чартерные программы, вынужден продавать часть туров ниже себестоимости, то есть заведомо в убыток, то туроператор-агент или просто агент получает свое агентское вознаграждение обычно в процентах от стоимости пакета или его части. Конечно, одно дело - продавать туры больших туроператоров в качестве агента, получая при этом прибыль, другое - нежелание, самому назвавшись туроператором, внести взнос в 100 тыс. руб. в компенсационный фонд, отмежевавшись от этих "больших игроков", которые "пусть сами и отвечают за все".

Вместе с тем 100 тыс. руб. - в среднем одномоментное пребывание 5 - 7 туристов за рубежом. Поэтому большинство считают такой взнос необременительным даже для небольших компаний и согласны с тем, что первоначальный (вступительный) взнос в указанном размере отменять нельзя, хотя бы исходя из того, сколько должны платить в фонд вновь образованные туроператоры, чьи обороты по прошедшему году равны нулю. Речь теперь идет о величине последующих ежегодных взносов. Предлагается оставить 0,1% от оборота и отменить минимум в 100 тыс. руб. для туроператоров, которые уже являются членами ассоциации.

В самом принципе "0,1%" уже заложена солидарная ответственность туроператоров, работающих в сфере выездного туризма, перед туристами. Так, в Европе работает Директива ЕС, в соответствии с которой туроператор должен предоставить убедительные гарантии того, что его туристы в случае возникновения у него финансовых проблем получат внесенные за путевку деньги (задача финансовых гарантий) и в случае необходимости будут возвращены к месту постоянного пребывания. Одномоментно у каждого туроператора за рубежом находятся туристы по путевкам длительностью, предположим, 10 дней. В пересчете получим: 10 / 365 x 100% = 2,7% от годового объема реализации турпродукта. Это и есть цифра в процентах от годового объема реализации. Чтобы достичь такой величины гарантии, то есть чтобы каждый оператор обеспечил величину своего взноса в компенсационный фонд, необходимую для покрытия своих рисков, а также рисков своих контрагентов - отелей, авиакомпаний и т.п., при ежегодном взносе, равном 0,1%, потребуются 27 лет. Ситуация же с приостановкой деятельности такого относительно небольшого туроператора, как "Черри Тур", показала, что туристы на момент приостановки находились за рубежом в период с 4 сентября по 24 сентября 2012 г., то есть дольше 10 дней.

Упомянутая сумма является неким пороговым взносом - за вхождение и работу на туроператорском рынке. Перечисляемые 0,1% от общего объема денежных средств, полученных от реализации турпродукта в сфере выездного туризма, многие хотели бы трактовать как выручку, отраженную в бухгалтерском балансе, но, поскольку НДС в выездном туризме является, по сути, оборотным налогом в 18% и операторы работают по агентским договорам с авиакомпаниями и зарубежными поставщиками услуг, за эту выручку принимается наценка туроператора.

Понятно, что Закон пытается защитить денежные средства покупателей, которыми оперирует туроператор. Величина 0,1% от годового оборота означает 1/1000 в абсолютном (не процентном) значении. В году 365 дней, следовательно, взнос в размере 0,1% будет соответствовать примерно 1/3 дневной реализации туроператора, то есть "защитит" треть от среднедневного пребывания туристов за рубежом. Это не страшно, так как существует солидарная ответственность туроператоров. По такому же принципу рассчитывается, например, страховая премия.

Конечно, взносы необходимо ограничивать по принципу достаточности, то есть уменьшать отчисления, если за какой-либо период деньги фонда не использовались по прямому назначению. По некоторым оценкам, максимальные размеры фонда можно ограничить суммой 300 млн - 500 млн руб. (исходя из среднего числа туристов, пребывающих ежегодно за рубежом единовременно (около 20 тыс. человек), и средней стоимости путевки).

Вместе с тем рациональная величина взносов - это залог формирования фонда, располагающего средствами, достаточными для оказания экстренной помощи туристам. Данную величину сейчас трудно посчитать. Лишь практика последующих двух-трех лет может ответить на данный вопрос. По мнению многих, величину фонда можно было бы ограничить 500 млн руб., и после ее формирования взносы можно было бы сохранить только для вновь организуемых туроператоров. Но тогда сколько времени понадобится для формирования фонда в искомом объеме в случае сохранения взноса в размере 0,1% и отмены минимального взноса? Если сумма ежегодных взносов будет составлять 70 млн - 100 млн руб., то, с учетом первого года, когда все платят по 100 тыс. руб., - минимум три года. И если произойдут серьезные банкротства, то средств компенсационного фонда может не хватить. Так, непокрытый страховкой ущерб только по одному разорившемуся туроператору "Ланта-Тур" составил почти 100 млн руб., что больше формируемого годового объема гарантийного фонда, приходящегося на одного туроператора.

Уточнение состава расходов компенсационного фонда. Урегулирование вопроса расходования средств фонда - одна из первоочередных задач. Нежелательно инвестирование средств компенсационного фонда в какие-либо проекты. Туроператоры выступают против использования средств фонда на "обеление рынка и улучшение его имиджа". Главной задачей объединения "Турпомощь" есть и должно оставаться оказание экстренной помощи российским туристам, главным образом, при банкротстве туроператоров.

Уточнение состава страховых случаев. Необходимо установить, в каких случаях должна действовать именно ассоциация. Если с банкротством все ясно, то при социальных или природных катаклизмах должна быть разделена ответственность бизнеса и государства.

Формирование эффективной команды. Помимо отлаженного механизма, нужно создать эффективную команду специалистов, которые смогут оперативно принимать решения и оказывать помощь. Для этого учредители объединения "Турпомощь" должны проходить обязательную аудиторскую проверку.

Разработка правил использования средств фонда. Остаются нерешенными вопросы сохранности средств фонда. В этом направлении также делается многое, в том числе отрабатываются критерии отбора банков для хранения средств фонда. Рассматриваются 15 банков - претендентов на "хранилище" денег фонда. Пока поступающие взносы размещаются на двух счетах в ВТБ и Сбербанке. Скоро будут утверждены правила использования средств фонда и о наблюдательном совете, а до тех пор деньги остаются неприкосновенными. В то же время необходимо внести соответствующие изменения в Налоговый кодекс, поскольку по закону средства компенсационного фонда не облагаются налогом на прибыль. И не относятся к расходам, учитываемым в целях определения налога на прибыль, расходы объединения туроператоров на оказание экстренной помощи туристам.

Октябрь 2013 г.