Ограничение или приостановление действия лицензии

Комментарий к статье 32.6 Закона РФ от 27.11.1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в РФ»: Ограничение или приостановление действия лицензии

1. Положения настоящей статьи ориентированы на определение специальных мер ответственности страховщика, которые выражаются в недопущении продолжения правонарушения и одновременно установлении ограничений в осуществлении страховой деятельности.
В качестве специальных мер ответственности страховщика Закон предусматривает ограничение и приостановление действия лицензии. Однако, предусматривая применение специальных мер ответственности, Закон устанавливает предварительный порядок, суть которого сводится к выдаче предписания об устранении правонарушения страховщиком.

Предписание носит уведомительный характер, в то же время обусловлено императивным требованием закона и органа государственной власти. Сущность предписания сводится к уведомлению страховщика о факте выявления в его деятельности нарушения и обязании его устранить такое нарушение в кратчайшие сроки. Вынесение предписания выступает одновременно правом и обязанностью уполномоченного органа государственной власти в случае выявления им правонарушения в деятельности субъекта страхового дела. При этом п. 2 настоящей статьи устанавливает перечень оснований для выдачи предписания. В состав юридических фактов, являющихся основаниями для выдачи предписания, входят следующие обстоятельства:

1) осуществление субъектом страхового дела деятельности, запрещенной законодательством, а также деятельности с нарушением условий, установленных для выдачи лицензии, т.е. необоснованное расширение видов страхования, а также осуществление иных видов деятельности, которые не предусмотрены уставом такого субъекта. Наиболее распространенным видом нарушения в данном случае выступает осуществление видов деятельности с нарушением ограничений, установленных действующим Законом для субъектов страхового дела;

2) несоблюдение страховщиком страхового законодательства в части формирования и размещения средств страховых резервов, иных гарантирующих осуществление страховых выплат фондов, т.е. непредставление гарантий финансовой стабильности, которых требует настоящий Закон. В частности, наиболее строгому контролю подвергаются уставные капиталы субъектов страхового дела, которые должны быть полностью оплачены всеми участниками данного юридического лица, а также страховые резервы, порядок формирования и размеры которых определяются настоящим Законом;

3) несоблюдение страховщиком установленных требований к обеспечению нормативного соотношения активов и принятых обязательств, иных установленных требований к обеспечению финансовой устойчивости и платежеспособности. В большинстве случаев указанное основание также предполагает необеспечение или ненадлежащее обеспечение гарантий финансовой стабильности субъекта страхового дела, поскольку именно за счет средств финансовой стабильности обеспечивается исполнение взятых на себя обязательств;

4) нарушение субъектом страхового дела установленных требований о представлении в орган страхового надзора и (или) его территориальный орган установленной отчетности. В частности, указанные требования предполагают наряду с общими формами бухгалтерской и налоговой отчетности представление таких форм отчетов, как:

• отчет о платежеспособности;
• отчет о размещении средств страховых резервов;
• отчет о размещении средств страховых резервов по обязательному медицинскому страхованию;
• отчет о страховых резервах;
• отчет об использовании средств фонда (резерва) предупредительных мероприятий;
• отчет об операциях перестрахования;
• информация по операционному сегменту;
• информация о дочерних и зависимых обществах;
• информация о филиалах и представительствах;
• отчет о составе активов, принимаемых для покрытия собственных средств.

При разработке страховой организацией форм бухгалтерской отчетности, представляемых в иные, кроме Федеральной службы по финансовым рынкам и ее территориальные органы, установленные адреса, на основе утвержденных образцов форм бухгалтерской отчетности страховых организаций применяются общие требования к бухгалтерской отчетности (полнота, существенность, нейтральность и пр.), изложенные в Положении по бухгалтерскому учету "Бухгалтерская отчетность организации" (ПБУ 4/99), утвержденном Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 6 июля 1999 г. N 43н (по заключению Министерства юстиции Российской Федерации от 6 августа 1999 г. N 6417-ПК указанный Приказ в государственной регистрации не нуждается).
В бухгалтерскую отчетность страховой организации должны включаться данные, необходимые для формирования достоверного и полного представления о финансовом положении страховой организации, финансовых результатах ее деятельности и изменениях в ее финансовом положении. Страховая организация вправе представлять дополнительную информацию, сопутствующую бухгалтерской отчетности, если органы управления страховой организации считают ее полезной для заинтересованных пользователей при принятии экономических решений. В ней раскрываются динамика важнейших экономических и финансовых показателей деятельности организации за ряд лет (объем страховых премий и страховых выплат всего и по видам страхования по договорам страхования (основным договорам) и договорам перестрахования, удельный вес страховых премий по видам страхования в общем объеме страховых премий по договорам страхования (основным договорам), состав и объем страховых резервов, прибыль до налогообложения, в том числе от операций по страхованию жизни и от операций страхования иного, чем страхование жизни); характеристика инвестиционной деятельности (состав инвестиций, полученный инвестиционный доход, эффективность инвестиционной деятельности, предполагаемые изменения в структуре инвестиций); политика управления рисками; планируемое расширение проводимых видов страхования и территории оказания страховых услуг, используемых методов по продаже страховых полисов; предполагаемые капитальные и долгосрочные финансовые вложения; политика в отношении заемных средств, управления рисками; иная информация. Несоблюдение указанных требований влечет за собой выдачу предписания уполномоченного органа государственной власти. Условия представления страховыми организациями годовой бухгалтерской отчетности на сменных носителях информации и промежуточной бухгалтерской отчетности в виде набора файлов по электронной почте, а также контрольные соотношения (взаимоувязки) показателей отчетности доводит до сведения страховых организаций Федеральная служба по финансовым рынкам;

5) непредставление субъектом страхового дела в установленный срок документов, затребованных в порядке осуществления страхового надзора в пределах компетенции органа страхового надзора. Указанное требование носит периодический характер и может быть реализовано лишь в случае проявления активной позиции самого органа страхового контроля. По общему правилу документы о деятельности субъекта страхового дела запрашиваются Федеральной службой по финансовым рынкам в рамках проведения проверки, которая может быть как плановой, так и внеплановой. Реализация обязанностей уполномоченного органа государственной власти в области контроля и надзора за осуществлением страховой деятельности предусматривает корреспондирующую с ней обязанность субъекта страхового надзора предоставить истребуемые органом сведения и документы. В этой связи Закон наделяет уполномоченный орган правом выдачи предписания в случае неисполнения субъектом страхового дела указанной обязанности;

6) установление факта представления субъектом страхового дела в орган страхового надзора и (или) его территориальный орган неполной и (или) недостоверной информации. Общие требования к информации, представляемой в уполномоченные органы государственной власти и иным уполномоченным субъектам, предусматривают, что представляемая информация должна быть точной, достоверной, полной и т.п. Достоверность представляемой информации указывает на свойство информации отражать реально существующие объекты с необходимой точностью, что важно при исследовании любой системы. Полная информация - это информация, достаточная для цельного описания чего-либо в рамках определенной системы взглядов, определенной роли, т.е. информация в объеме, необходимом для объективной оценки деятельности субъекта страхового дела с точки зрения ее законности и эффективности. Однако зачастую полноту информации рассматривают как обязанность представить всю имеющуюся информацию, что практически невозможно, поскольку понятие и объем "всей" информации никоим образом не регламентированы. В этой связи представляется необходимым конкретизация объема полноты сведений, которые могут быть истребованы уполномоченным органом;

7) непредставление субъектом страхового дела в установленный срок в орган страхового надзора информации об изменениях и о дополнениях, внесенных в учредительные и иные документы, обязательные для представления в орган страхового надзора. Данное положение свидетельствует о неисполнении страховщиком обязанностей, прямо предусмотренных настоящим Законом, в связи с чем орган страхового контроля не имеет полной картины о состоянии и порядке осуществления деятельности субъектом страхового дела.

3. Анализ оснований, закрепленных в п. 2 комментируемой статьи, свидетельствует о том, что законодатель в полной мере гарантирует обеспечение стабильности рынка страховых услуг и положения субъектов, их осуществляющих. Выданное предписание является обязательным для исполнения субъектом страхового дела, в отношении которого оно вынесено. В этой связи возникает необходимость информационного обмена участников данного процесса. Процесс информационного обмена предполагает взаимное представление необходимой информации: со стороны уполномоченного органа обязанность представления информации реализуется посредством уведомления субъекта страхового дела о вынесенном в отношении его представлении. Страховщик в свою очередь обязан получить копию представления и принять все возможные и доступные для него меры по устранению нарушения, выявленного уполномоченным органом государственной власти, по факту которого выдано предписание. В то же время положения п. 3 настоящей статьи трактуют обязанность органа страхового контроля в расширительном смысле, предусматривая необходимость направления копии представления не только субъекту страховой деятельности, в деятельности которого выявлены нарушения, но и уполномоченным органам государственной власти, причем перечень таких органов Закон не конкретизирует. В этой связи представляется целесообразным уведомление о выдаче предписания тех органов, в предмет компетенции которых непосредственно входит контроль за поступлением соответствующего вида информации, например, в случае невнесения изменений в учредительные документы страховщика, копия предписания направляется в Инспекцию Федеральной налоговой службы РФ, осуществляющую ведение Единого государственного реестра юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. В случае непредставления иных сведений, включенных в обязательный перечень, уведомляются органы, ведущие учет соответствующей информации и документов.

На любое выданное представление субъект страхового дела обязан отреагировать и исполнить данное предписание. Исполнение предписания сводится к устранению обстоятельств, составляющих правонарушение, а также представление документов и иных сведений о факте принятия мер по результатам выданного предписания. Перечень таких документов определяется субъектом страхового дела самостоятельно применительно к соответствующим видам правонарушений, которые выявлены уполномоченным органом. В данном случае подлежит применению общий принцип, установленный ГК РФ, в соответствии с которым каждый из участников правоотношений обязан доказывать те обстоятельства, на которые он ссылается. Учитывая, что одной из сторон указанных правоотношений является государство в лице своих уполномоченных органов, то его предписания являются императивными и обязательными для исполнения. Другая сторона правоотношений - субъект страхового дела в подобной ситуации обязана доказать обоснованность своих доводов. Доказательством факта устранения правонарушения выступают документы, выданные уполномоченными органами, которые подлежат обязательному представлению в орган страхового контроля в кратчайшие сроки.

Представленные страховщиком документы подлежат рассмотрению Федеральной службой по финансовым рынкам или его территориальными органами в месячный срок. Однако Закон конкретизирует момент начала течения указанного периода, поскольку рассмотрение поступивших документов осуществляется лишь в случае подтверждения ими полного устранения выявленных нарушений. Именно с фактом полного исполнения предписания Закон связывает момент начала проверки документов, подтверждающих факт исполнения требований ФСФР РФ. Однако на практике зачастую ФСФР РФ осуществляет проверку всех представленных документов, независимо от того в полном объеме исполнено предписание или частично. О результатах проверки в обязательном порядке уведомляется субъект страхового дела, в отношении которого она проводилась. Для такого уведомления Закон предусматривает применение общего срока - не более пяти рабочих дней с момента снятия предписания. Закон предусматривает необходимость уведомления лишь в случае удовлетворительного результата проверки, хотя факт информационного взаимодействия является неотъемлемой часть рассматриваемых взаимоотношений. В этой связи необходимым условием надлежащего исполнения субъектами страхового дела своих обязанностей выступает обязательное уведомление их о любом принятом органом страхового контроля решении, в том числе о признании предписания неисполненным.

На случай частичного исполнения требований уполномоченного органа, Закон устанавливает специальные правила: признать предписание исполненным можно лишь в том случае, если страховщик документально подтвердил факт полного исполнения всех изложенных в нем требований. В противном случае предписание считается неисполненным и может повлечь за собой более строгие меры ответственности, в том числе приостановление и ограничение действия лицензии. В этой связи субъекты страхового дела являются наиболее заинтересованными лицами в максимально быстром устранении выявленных нарушений в полном объеме. На практике зачастую факт выдачи предписания является в большей степени формальным, поскольку может действовать в течение длительного периода времени. В отдельных случаях предписание ФСФР РФ остается неисполненным в течение нескольких лет без ограничения или отзыва лицензии. В этой связи предписания ФСФР РФ должны иметь реальный механизм их применения в отношении правонарушителей в сфере страхового дела, только в таком случае они будут учитываться в реальной деятельности страховщиков и нести смысловую нагрузку. Факт безнаказанности в настоящее время фактически нивелировал значение данной формы государственного реагирования на несоблюдение требований закона.

4. Закон выделяет два основных последствия неисполнения предписания: ограничение или приостановление действия лицензии субъекта страхового дела. Существенное значение положений настоящей статьи сводится к определению содержания указанных процедур. Так, п. 5 настоящей статьи раскрывает значение и понятие ограничения действия лицензии, фактически формируя специальную дефиницию в рамках отдельных требований закона. Аналогичным образом, п. 6 настоящей статьи раскрывает сущность приостановления действия лицензии страховщика.

Таким образом, во всех случаях бездействия субъекта страхового дела Федеральная служба по финансовым рынкам вправе и обязана ограничить возможность осуществления им страховой деятельности.

В настоящее время ряд процессуальных аспектов ограничения, приостановления действия лицензии страховщика регламентирован Приказом Минфина РФ от 31 декабря 2008 г. N 151н "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции принятия решения об ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий субъектов страхового дела, за исключением страховых актуариев".

Ограничение действия лицензии страховщика предусматривает запрет на заключение договоров на будущее время в целях предотвращения увеличения обязательств должника. Само понятие ограничения предполагает изменение сферы деятельности страховщика в период применения указанной меры.

Приостановление действия лицензии субъекта страхового дела означает запрет на заключение договоров страхования, договоров перестрахования, договоров по оказанию услуг страхового брокера, а также внесение изменений, влекущих за собой увеличение обязательств субъекта страхового дела, в соответствующие договоры.

Таким образом, анализ указанных дефиниций свидетельствует о том, что ограничение и приостановление действия лицензии фактически дублируют друг друга. Закон отражает лишь одно существенное различие между ними: ограничение действия производится в отношении отдельных видов страхования, приостановление - в отношении всех видов деятельности, включенных в лицензию соответствующего страховщика.

Ограничение действия лицензии означает следующее:

• запрет на заключение договоров страхования по отдельным видам страхования, договоров перестрахования;
• запрет на внесение изменений, влекущих за собой увеличение обязательств страховщика, в соответствующие договоры.

В случае неисполнения надлежащим образом или в установленный срок предписания об устранении выявленных нарушений, ФСФР и ее территориальные подразделения направляют субъекту страхового дела уведомление о том, что выданное ему предписание не исполнено надлежащим образом или в установленный срок (с указанием причин признания предписания неисполненным, а также со ссылками на нормы права, нарушение которых не было устранено субъектом страхового дела), в связи с чем Службой будет рассмотрен вопрос об ограничении или приостановлении действия лицензии.

В случае уклонения субъекта страхового дела от получения предписания, ФСФР или ее территориальные органы направляют субъекту страхового дела уведомление о том, что Службой (Инспекцией) был установлен факт уклонения субъекта страхового дела от получения предписания (с указанием обстоятельств, подтверждающих факт уклонения от получения предписания), в связи с чем Службой будет рассмотрен вопрос об ограничении или приостановлении действия лицензии.

Указанные действия должны быть совершены в следующие сроки:

• не позднее 14 календарных дней по истечении срока, установленного для исполнения предписания, в случае, если ответ на предписание Службой (Инспекцией) не получен;
• не позднее 30 календарных дней с момента получения Службой (Инспекцией) документов и сведений, представленных во исполнение предписания;
• не позднее 5 рабочих дней с момента поступления в Службу (Инспекцию) документов и сведений, свидетельствующих об уклонении субъекта страхового дела от получения предписания.

Не позднее 14 календарных дней с момента направления субъекту страхового дела уведомления Служба (Инспекция) направляет в структурное подразделение Службы, ответственное за подготовку проектов решений Службы об ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий, предложения об ограничении или приостановлении действия лицензии. Предложение об ограничении или о приостановлении действия лицензии составляется в соответствии с локальными актами Службы. Указанное структурное подразделение Службы рассматривает поступившие предложения и готовит проект соответствующего решения Службы в установленный срок.

Вопросы об ограничении, приостановлении действия лицензии могут передаваться на рассмотрение совещательных и (или) экспертных органов Службы в случае, если такие органы созданы в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и локальными актами Службы.

В связи с неисполнением предписания об устранении нарушения надлежащим образом или в установленный срок, а также уклонением субъекта страхового дела от получения предписания Службой принимается:

• решение об ограничении действия лицензии в том случае, если предписание выдано за нарушения, непосредственно связанные с отдельным видом страхования или перестрахованием;
• решение о приостановлении действия лицензии в том случае, если предписание выдано за нарушения, касающиеся осуществления деятельности, предусмотренной выданной лицензией, в целом; при этом решение о приостановлении действия лицензии субъекта страхового дела принимается одновременно в отношении всех выданных лицензий (страхование, перестрахование).

Решения Службы об ограничении или о приостановлении действия лицензий субъектов страхового дела, за исключением страховых актуариев, издаются в виде приказов, подписываемых руководителем Службы или лицом, исполняющим обязанности руководителя Службы.

5. Решение Службы об ограничении или о приостановлении действия лицензии субъекта страхового дела публикуется Службой в определенном Службой печатном органе, а также на сайте Службы, а также направляется субъекту страхового дела в письменной форме с указанием причин ограничения, приостановления действия лицензии. Пункт 7 настоящей статьи устанавливает специальный срок для опубликования указанной информации - 10 рабочих дней со дня принятия решения. Соблюдение указанного срока имеет принципиальное значение, поскольку именно с фактом официального опубликования принятого ФСФР решения закон связывает момент приобретения им юридической силы, т.е. вступления в действие. Именно с этого момента субъект страхового дела вправе осуществлять деятельность лишь в части, не ограниченной соответствующим решением органа страхового надзора либо не вправе осуществлять такую деятельность до момента отмены решения и устранения всех выявленных в его деятельности нарушений, послуживших основанием для принятия соответствующего решения. Решение Службы об ограничении или о приостановлении действия лицензии направляется в Инспекцию по месту нахождения субъекта страхового дела. При необходимости указанное решение направляется в соответствующие органы исполнительной власти. Решение считается направленным субъекту страхового дела в случае направления субъекту страхового дела уведомления, дословно воспроизводящего текст приказа Службы об ограничении или о приостановлении действия лицензии.

В случае если в период после вступления в силу решения об ограничении, приостановлении действия лицензии выясняется, что срок, указанный в приказе об ограничении, приостановлении действия лицензии, является недостаточным для устранения выявленных нарушений, срок для устранения выявленных нарушений продлевается в порядке, установленном настоящим подразделом, в том числе издается приказ о продлении срока, установленного для устранения выявленных нарушений.

6. Основным последствием принятия уполномоченным органом решения о приостановлении или ограничении действия лицензии являются ограничения в осуществлении страховой деятельности, которые могут охватывать как отдельные виды страхования, так и весь объем допустимых видов деятельности. Однако, наряду с применением указанных последствий, п. 9 настоящей статьи предусматривает и ряд специальных ограничений в отношении такого субъекта. В частности, указанные ограничения являются общими для всех ликвидируемых субъектов и обусловлены необходимостью его идентификации и определение реквизитов для направления требований по взятым на себя страховщиком обязательствам. В этой связи субъект страхового дела, действие лицензии которого ограничено или приостановлено, не вправе:

• изменять наименование (фирменное наименование), место нахождения и почтовый адрес;
• осуществлять реорганизацию без предварительного разрешения органа страхового надзора;
• открывать представительства и филиалы без предварительного разрешения органа страхового надзора.

Закон не допускает внесения каких-либо изменений в идентифицирующие данные о субъекте страхового дела, способствующие невозможности обращения взыскателей по обязательствам, взятым на себя таким субъектом.

В случае наличия признаков несостоятельности (банкротства) субъекта страхового дела, орган страхового надзора применяет процедуры, предусмотренные настоящей статьей с учетом особенностей, установленных ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". В качестве специального предписания в подобной ситуации закон определяет отсутствие зависимости дела о банкротстве и действия лицензии. В этой связи процедуры в деле о банкротстве применяются независимо от принятия уполномоченным органом решения об ограничении или приостановлении действия лицензии страховщика.

Положения настоящей статьи направлены на обеспечение возможности органа страхового надзора принимать решения и оказывать непосредственное влияние на деятельность страховщиков в части осуществления ими страховой деятельности. Предоставление подобных возможностей органу государственной власти, который в своей деятельности реализует функции государства, способствует понуждению субъектов страхового дела к соблюдению и исполнению требований действующего законодательства.

Оглавление: Об организации страхового дела в РФ